从美国房产按揭市场的历史看政府作用

从美国房产按揭市场的历史看政府作用

美国房产按揭市场虽遭受百年一遇的金融风暴，但经过洗礼后的市场仍然坚强。房产按揭债券目前占全美债券总量的21%左右。而美国债券市场又占全球债券总量的45%左右。可见，美国房产按揭市场仍在美国及全球金融活动中起着重要作用。本文通过美国房产按揭市场发展的历史来思索政府的作用。　　政府在金融市场的主导作用　　美国房产按揭市场已有百年历史，但在20世纪30年代经济大萧条之前，联邦政府并没有介入。30年代的经济大萧条对美国房产市场有着沉重打击。失业率接近25%，近50%的房产按揭违约。纽约曼哈顿的房价下跌60%，一直到1960年才重新回到1929年的房价水平。　　美国第32任总统富兰克林·罗斯福上台后，大刀阔斧地进行了一系列改革，在历史上号称新政。1934年政府成立了联邦住房管理局。1938年成立了联邦国民抵押贷款协会(又称为“房利美”)。政府的目的非常明确，那就是要将联邦政府资金通过住房贷款的发放机构注入到市场，降低消费者贷款成本，增加按揭资金的流动性，提高国民住房拥有率。随着房利美的成立运作，美国二级按揭市场初现雏形。而美国住房拥有率也从当时的44%左右一路上升，到2007年达到近70%。　　政府在房产市场上的主导作用，特别是建立二级按揭市场，在短期对于缓和美国房产市场的打击起着重要作用；在长期，政府的主导作用对于促进美国住房拥有率的大幅度提高，特别是美国金融业在全球竞争力上有很大功绩。　　政府对金融市场的扶持　　政府在创立了二级按揭市场后，继续扶持着市场发展。　　当时的房利美是国有企业，它完全垄断了二级按揭市场。政府通过房利美在财政上也收益颇丰。但政府没有坚持既当裁判又当运动员，而是立足于对金融市场发展的扶持。1968年，房利美被一分为二，成为现在的房利美和吉利美。房利美被私有化。1970年，为削弱房利美的垄断优势，增加二级按揭市场竞争力度，政府又成立了另一家私有化房产按揭公司房地美。　　1983年，私有机构也开始发行房产按揭债券，但面临市场难题。因为当时被联邦政府授权和监管的金融机构按联邦规定只能购买“两房”和吉利美的按揭债券。1984年，政府通过著名的二级按揭市场增强法案，允许这些金融机构购买私有机构AA或以上评级的房产按揭债券。这一法案极大地推动了市场对私有机构按揭债券的需求，促进了私有机构在房产按揭债券市场的发展，提升了按揭市场的竞争力。1986年，里根政府又通过税法改革法案，允许购房者所支付的按揭利息抵消部分联邦收入所得税。　　表面上看，政府是在不断地搬起石头砸自己的脚，既减小了政府控制的企业规模，又减少了财政来源。但我们可以看出，美国按揭市场的飞速发展得益于政府对市场的扶持和长远的发展目标。如果政府只是满足于房利美的初始模式，那么市场的竞争机制就无法形成。美国房产按揭市场也不可能有做强做大的推动力。特别需要指出的是，正是政府对市场的扶持态度，才造就了一个富于创新的金融市场，为美国立足于世界金融领先地位起到了关键作用。　　政府在监管上的作用　　2008年金融危机形成的主要原因之一是政府的监管无力。　　在大萧条后60多年中，美国经济基本是在稳定时期中发展。政府放松了对金融监管的警惕度。1992年，美国国会通过立法，要求房利美、房地美增加对中低收入者的房屋抵押贷款，并制定非常低收入者(收入低于当地收入中值的60%)贷款比例目标，此目标从1996年的12%增加到2008年的27%。为了达到此行政指标，“两房”加大了对高风险贷款者的贷款力度。到2006年，“两房”非机构按揭债已经达到2400亿美元，1995年，政府发布了全国住房拥有策略，鼓励放松放贷信用要求。　　1999年，政府进一步通过GLB法案，废除了在1933年Glass-Steagall(GS)法案。GS法案本来是禁止投资银行和商业银行的混业经营。由于混业经营被再次允许，投资银行对风险投资的欲望开始急速提升，金融业的系统风险爆发的可能性也由此增加。2004年，在华尔街投资银行的游说下，美国证券交易委员会放松了对投资银行的净资本金限制。投行开始加大投资杠杆率。美联储主席格林斯潘(包括现任主席伯南克在2007年之前)一直认为，美国房产无风险。　　可以看出，政府在稳定的经济发展中忘掉了大萧条时的警觉度，在监管上不但没有采取严格措施，反而降低了标准，直接导致投资者忽略了投资风险。在本世纪初，从一般的市民利用零首付、零利率的金融产品在房产上追利，到投资者片面追求收益最大化，再到投资银行追逐高风险，整个金融体系建立在一个无力度监管之中。金融危机的必然来临是可以想象的。　　在金融危机后，美国政府开始了一系列金融改革，包括Dodd-Frank法案，力图增强政府监管力度。从这段历史，我们也理解了有风险并不可怕，有监管最为重要。　　美国按揭市场发展了一百多年，按揭证券业从无到有，从小到世界第一，有很多值得我们借鉴的。政府的主导、扶持和监管作用尤其值得我们学习。(作者系美国对冲基金Zais董事总经理、亚太区总经理、全球投资委员会委员)

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